王金根
深化供给侧结构性改革，是2017年以来党中央适应和引领经济发展新常态作出的重大部署，也是未来一个时期经济工作的主线。当前，各地各有关部门都在围绕这一主线，按照党中央的明确要求，切实把深化改革的各项政策落到实处。就供给侧问题与结构性问题都较为突出的欠发达地区而言，更需要在深化改革中有针对性地分析解决其自身存在的深层次问题，扎实地迈上后发赶超的跨越发展之路。近年来，欠发达地区虽然在推进供给侧结构性改革中完成“三去一降一补”重点任务方面取得了进步，但现实中存在的创新创业人才短缺、产业基础薄弱且发展空间有限、地方政府的更好作用有待充分发挥等深层问题，仍难以得到有效改善，致使其经济增长动能乏力、决胜全面建成小康任务艰巨。为此，有必要本着深层问题重点解决的取向，讨论其深改中应着力开展的若干重要实践。
一、应把用好创新创业人才作为深改的新起点
贯彻落实中央关于深化供给侧结构性改革的决策，本质上就是要进一步提高全要素生产率和供给质量，激发供给体系的内生活力和竞争力，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，促进经济转型升级和高效持续增长。毫无疑问，在深化供给侧结构性改革的全部逻辑框架中，人才是最重要、最活跃的生产要素，只有率先盘活人才要素特别是开发创新创业人才资源，才能成为提高全要素生产率的引擎，并筑成深化改革的坚强基石。但是，当前欠发达地区的创新创业人才十分缺乏，而且高端或领军型的创新创业人才更难觅踪影，这些都深深地制约着其供给侧结构性改革的进行。要从根本上改变这一状况，就应把用好创新创业人才纳入全要素生产的主要供给范畴，把创新创业人力资源这个池子做大做活，即不断提高创新创业人才的供给数量和质量，通过建设强大的创新创业人才供给储备库，努力满足全社会特别是重点行业、重点企业的创新创业人才需求，以此全面提升欠发达地区全要素质量和水平，进而推动产业产品升级或形成优质有效供给和结构优化。所以，用好创新创业人才应成为欠发达地区深化供给侧结构性改革的新起点或新切入点。
用好创新创业人才先要强化认识。人才开发以用为本，关键在一个用字。只要是可用之才，使用对事业有利，就要想尽各种办法，创造条件用起来。创新创业人才只有在使用中才能产生效益，创新创业人才使用好了才会培养、吸引更多的优秀创新创业人才，产生滚雪球的效应，这也是发达地区用好创新创业人才的一条经验。发达地区的大量事实表明，那里的有些企业能够逆势而上、化危为机，保持行业发展势头，其秘诀就在于重视用好创新创业人才，通过他们开展持续创新和提供高端产品，从而最终能扩大市场、增加利润。创新创业人才作为新知识、新学科、新技术的先导者发明者和新模式、新产业、新产品的创造者开拓者，是我们经济社会发展中当之无愧的创新创业主体，创新创业人才的实践活动及创意思维、创新精神、创造能力，不仅能有效突破科学发展中人口、资源、环境的制约，在推动产业转型升级、企业竟争力提升方面发挥其引领、先导或方向的作用，奠定一个城市或区域经济社会发展最直接的智力源泉和动力；而且在参与竞争或产业分工中也能赢得优势地位。现在国际和国内各地区之间的转型升级、自主创新日趋激烈，这种竞争归根到底是知识的竞争、人力资源特别是创新创业人才开发的竞争，谁拥有了一支宏大的创新创业人才队伍，谁就能在激烈的竞争中立于不败之地。所以，欠发达地区要在深化改革中争先进位，实现高质量的可持续发展，就必须顺应时代发展的要求，坚持“人力资源是第一资源”、“关键在人才特别是创新创业人才”的思想，只有充分认识到它的重要性，才能增强自觉性和主动性，才能在实际工作中真正重视或到位，找到更多更好地解决问题的方法与措施。欠发达地区只要在创新创业人才的使用上领先一步、先人一招，就会拥有竞争的主动权和后发优势，并成为推动新兴产业加速发展、集群发展和融合发展的有力支撑，为深化供给侧结构性改革提供人才和智力支持。
用好创新创业人才也要健全机制。健全机制，对用好创新创业人才更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。没有好的机制，用好创新创业人才就缺乏扎实的基础。应当清醒地看到，面对国内外人才竞争态势和用人政策更加优惠的冲击，欠发达地区如果不加快体制机制改革，调动创新创业人才积极性，解放创新创业人才，就有既吸引不到创新创业人才也留不住现有创新创业人才的危险。从欠发达地区的现实出发，当前尤其需要健全以下系列机制：一是以时间换空间的用人机制，即以时间的约束换取创新创业人才开发效益始终保持最大化，有效盘活现有创新创业人才存量；二是以竞争求最优的机制，即用竞争发现创新创业人才、筛选创新创业人才、培养创新创业人才、造就创新创业人才，同时健全考核评价的机制，形成符合创新创业人才特点的考核评价体系；三是监督用人的机制，即硬性确定对用人失误、失察、失准的，要追究其相应责任，要加强对用好创新创业人才情况的监督检查，并公开接受社会的监督，坚决鞭挞和查处各种用人不正之风。总之，健全用好创新创业人才的机制，就是要坚持以公开、竞争、择优为导向，把是否有利于优秀创新创业人才脱颖而出、充分施展才华，作为健全机制的出发点和落脚点。一切妨碍用好创新创业人才的思想观念都要坚决冲破，一切束缚用好创新创业人才的做法和规定都要坚决改变，一切影响用好创新创业人才的机制弊端都要坚决革除。要在革除制约用好创新创业人才的机制性障碍上探索新的路子，在健全用好创新创业人才的机制上采取新的举措，在增强用好创新创业人才的实效上取得新的突破，切实形成人尽其才、才尽其力、人才辈出的创新创业人才使用机制。
用好创新创业人才还要营造环境。良好的用人环境，能为用好创新创业人才创造有利的基础；反之，就会丧失创新创业人才的活力或导致创新创业人才不被所用。目前欠发达地区营造良好的用人环境还有大量的工作要做：一是要完善有利于用好创新创业人才的关联政策，如政府奖励、分配激励、社会保障、项目扶持、专业技术资格评价、成果申报、参与社会管理等方面；二是要持续增加财政投入，加大税收扶持，完善投融资体系，采取担保、信用建设等有效手段，鼓励民间资本、金融资本、国际资本对创新创业活动的支持；三是要努力提供创新创业平台，着力推进产业园区和重点项目建设，实现基础设施平台大型和科学仪器设备的协作共享，促进产学研交流合作和成果转化；四要形成鼓励探索、宽容失败的创新创业文化，严厉打击侵权行为，坚决维护创新创业人才的合法权益，继续改善他们在住房、医疗、子女教育等生活环境，切实解决其后顾之忧，等等。用好创新创业人才的环境搞好了，影响使用创新创业人才的不利因素就会失去依托，就会使创新创业人才有用武之地而无后顾之忧、有苦练“内功”的动力而无应付“内耗”的压力、有专心谋事的成就感而无分心谋人的疲惫感。
二、应把推动升级产业作为深改的重要抓手
产业升级是经济增长的关键。国内外经济增长的正反两方面经验证明，只有在产业升级上下功夫，打破产业结构的低端锁定，与时俱进发展以知识和技术为主的现代产业，才能确保供给侧结构性改革得到深化。当前欠发达地区产业总体情况尚处在价值链中低端层次，结构性矛盾突出、产业与市场互动性差，而且中低端产品过剩、高端产品供给不足，无论一产、二产或三产的竞争力和抗风险能力都比较弱。因此，在深化供给侧结构改革中，欠发达地区要把产业升级作为一个最现实、最直接的任务予以统筹谋划解决。要在遵循中央关于深改思路的前提下，改造提升传统比较优势，充分彰显资源禀赋，更好地把握好市场需求，加快培育新动能，抓紧推动各主要产业升级。
抓紧推动农业产业升级。就是要在立足独特的地理环境和气候条件、巩固粮食生产的同时，加快推进农业结构调整，培育优势特色产业，增加市场需求旺盛的农产品的有效供给，减少没有市场需求和市场需求弱的农产品供给。具体来说，就是根据中央要求和市场需求，抓紧做好三方面工作：第一，延伸产业链，其基本途径就是建立农业循环模式，完善利益联结机制，培育示范性农民专业合作社、家庭农场等经营主体，推行“公司+农户”、“公司+合作社”等经营方式，促进农业适度规模经营；加强农业农村信息化基地建设，积极培育网络化、智能化、精细化的“种养加销”现代农业，促进信息技术与农业跨界融合；遵循绿色循环低碳方向，按照减量化、再利用、资源化的原则，积极培育集生产、加工、休闲、观光为一体的“立体”生态农业。第二，提升农产品市场占有率，即通过实施绿色有机农产品品牌战略，建立健全农产品质量安全监管追溯体系，设立一批特色农产品展示和直销窗口，加大农产品营销力度，巩固拓展国内高端市场；巩固扩大出口食品农产品质量安全示范区建设成果，保护和利用好重要农业文化遗产，着力提升品牌价值，全力打造绿色农业、特色农业和品牌农业。第三，建设农产品加工园区，即以现代农业示范区、农业科技园区为载体，坚持用工业化的理念谋划农业发展，大力推动农产品加工业的发展，扶持一批成长性好、带动力强的龙头企业，发挥龙头企业的带动作用。
抓紧推动工业产业升级。工业是欠发达地区政府财源的主要支撑；工业化是经济增长的主要动力和经济发展不可逾越的阶段，也是欠发达地区实现跨越赶超的关键所在。目前，欠发达地区工业结构比较单一，大都依赖高能耗、高污染、高排放的矿冶业，工业发展仍处于以资源换产出的增长状态，企业抵御市场风险能力弱，关停或半停产现象普遍，尤其在生态环保刚性约束日益趋紧的新常态下更具不可持续性。因此，必须要千方百计推动第二产业走向新阶段，即一方面要建立健全退出机制，引导企业坚决淘汰“僵尸型”产品、工艺和生产线，为优化供给结构腾出空间；另一方面要抓紧推动工业产业升级，并探索出切合欠发达地区实际的升级之路。经验表明，推进欠发达地区工业升级可以从以下方面着力。一是要以升级绿色有机食品加工业为主要突破口，大力发展适应高层次需求、市场空间广阔、产业潜力巨大的绿色有机食品加工业，支持培育壮大绿色有机食品加工产业集群，打造精深加工为重点的新型工业体系，同时匹配发展原材料加工、冷链物流配送、连锁营销、电子商务等关联产业，形成重要的经济增长极。二是要坚持生态循环型工业发展方向，积极推进工业产业绿色化、清洁化、信息化发展和高新技术改造，培育壮大装备制造、节能环保、生物医药等工业产业规模，加快发展光伏发电、生物质能发电等高新技术产业，探索新能源开发招商引资机制，加快工业结构优化升级，塑造产业竞争新优势。三是要把加快建筑工业化作为带动工业发展、支撑二产增长的重要途径，以发展建筑新材料为突破口，推动建筑业与信息化、机械工业、节能产业融合发展，逐步转变高成本、高污染、低效率、低效益的传统建筑生产方式，充分释放建筑业发展潜力。四是要深入研究预测和把握工业品消费市场走势，利用先进装备技术提升资源综合利用水平，促进矿产开发、水泥、化工、冶金等传统产业从粗放低效向优质高效转化。
抓紧推动旅游文化为主的服务产业升级。欠发达地区的旅游文化资源、自然风景、民族风情一般都有比较优势，是构成发展潜力和希望所在的良好基础。特别随着全国交通基础设施建设的快速推进，制约欠发达地区旅游文化服务业发展的系列瓶颈因素都在得到根本解决。但就目前欠发达地区旅游业来看，普遍还存在旅游服务设施差、旅游娱乐设施缺乏、旅游收入表现为简单的门票和食宿等问题，与高收入、高就业率、高带动率的支柱产业目标还有很大的差距。为此，欠发达地区应抓住这次深改的机遇，切实升级旅游文化为主的服务产业，有针对性地做好一些重要工作。首先，要从旅游综合管理体制改革入手，加强“硬件”和“软件”设施建设，搞好旅游从业人员培育，不断提高从业人员素质；打造精品旅游景区工程和品牌，完善旅游网络基础设施和信息综合数据库；创新旅游综合行政执法工作，持续强化旅游市场集中整治，严厉打击黑车、黑导及哄抬物价、以假充真、以次充好、欺客宰客的行为，完善投诉处理、应急处置、紧急救援等机制，营造良好的旅游环境和秩序。其次，要推动旅游与文化、体育深度融合发展，使旅游文化产业对经济增长贡献率稳步提高。一方面，充分挖掘文化内涵，主动加强人文交流，加快文化产业培育，大力开发文化品牌，发展文艺创作、影视拍摄、微电影制作等产业，启动实施“智慧旅游”工程，将文化灵魂深深植入旅游业的各环节和全过程；另一方面，加快房车营地、自驾游基地、露营基地建设步伐，培育乡村体验游、户外休闲游、低空观光游等旅游新业态。第三，要推动区域合作，吸引国内外知名旅游集团参与旅游资源开发。进一步扩大旅游知名度和影响力，全方位展示旅游文化的品牌形象，深度开发休闲、养生、度假及参与体验型生态旅游品牌，推动更大范围、更高水平、更深层次的合作发展。
此外，还要抓紧推动欠发达地区其他服务产业升级，如：可以依托物流业发展态势，加快配套完善道路、电力、供排水和绿化等基础设施，提升承载能力，完善服务功能；依托龙头企业、科研院所、检验检测和设计服务中心等，开展新技术的研发应用和示范推广，加强技术咨询、产品质量、专业检验检测、产品设计、市场信息等服务，带动等相关服务业发展；依托消费结构和消费方式的变化，充分利用阿里巴巴等第三方交易平台，提升商贸购物、餐饮住宿、批发零售和休闲娱乐等传统服务业层次，促进服务业与电子商务融合发展；依托发展健康养老、远程教育、数字家庭等新兴服务业，提高生活性服务业发展水平。
三、应把更好地发挥政府作用作为深改的重要保障
深化供给侧结构性改革，同样要在发挥市场配置资源决定性作用同时更好地发挥政府的作用，才能为深改提供重要保障。由政府在社会中的地位和作用所决定，各级政府承担着深化供给侧结构性改革的重大责任和使命，发挥着不可替代的保障作用。特别在欠发达地区，由于交通不便、经济落后等原因，深化供给侧结构性改革的任务繁重且难度加大，尤其需要政府在深化改革中善于挖掘优势、解决矛盾、提高效率，更好地发挥以下方面重要作用。
更好地发挥政府的组织推动作用。一是强化组织领导和统筹协调，把深化供给侧结构性改革作为全面深化改革任务的重中之重。这需要政府按照任务要求制定具体工作方案，明确责任主体和完成时限，及时跟踪了解工作进展情况；还要坚持问题导向，针对存在的突出问题，以重点领域为突破口，健全协调工作机制，强化部门协同和上下联动，形成政策合力，确保深改工作有序推进，取得实效。二是加强政策引导和政策保障，贯彻落实好国家已出台的各类政策，特别是金融、财税、土地等支持性政策。这里需要完成的任务会很多，如为深入实施大众创业、万众创新，需要鼓励各类社会主体积极应用新技术、培育新产业、打造新模式，有效激发市场活力和创造力；为争取国家“一带一路”建设、脱贫攻坚、城镇化、基础设施、公共服务和产业发展等方面机遇，需要加强支持资金或政策项目的谋划。三是加大监督考核力度，把深化供给侧结构性改革列为政府的重点督查事项和目标考核内容，其中最主要的就是政府要建立重点改革工作台账，对工作落实情况开展定期或不定期督查，对工作成效突出的给予表扬，对工作推进不力的通报批评、严肃问责、限期整改，确保各项政策措施落到实处。四是积极营造良好的深改氛围，充分利用报刊、广播、电视、互联网等新闻媒体，广泛宣传深化供给侧结构性改革的重大意义、目标任务和政策措施，做好政策解读，回应社会关切，正确引导改革预期。
更好地发挥政府创新投融资模式作用。资金是经济社会发展的血脉，也是深化供给侧结构性改革得以顺利进行的关键，而且越是欠发达地区经济发展对资金的依赖性越强。然而，资金的趋利性或利益最大化的流向规律，自然会使它流向资金盈利能力既强又快的相对发达地区，而致盈利能力既弱又低的欠发达地区资金流入短缺。加之在现行金融体制下进一步强化信贷集中和贷款权限上收，使欠发达地区的基层商业银行职能基本限于以组织存款、盘活存量以及收贷收息方面工作，并在实际工作中缺乏放贷积极性，更加剧了欠发达地区的资金匮乏，结果必然使得目前欠发达地区大量资金外流和经济处于严重失血或贫血状态。再加上国家加强宏观调控和防范金融风险的部署正深入推进，欠发达地区尤其农村融资更加困难。因此，欠发达地区深化供给侧结构性改革，必须把资金保障放在更加突出的位置，且依靠政府创新投融资模式，拓宽一些有效融资渠道，缓解资金不足。首先，政府要推进融资体制改革，通过加强融资平台建设和推广“PPP”投资模式，畅通民间资本渠道，破解资金不足的瓶颈。同时，可以将“去产能”与“去杠杆”结合起来，既限制产能过剩企业融资规模或严格控制信贷资金用途，又加大对战略性新兴产业、传统产业技术改造和转型升级等支持力度，并加大中长期贷款投入。其次，政府要深化农村金融体制改革，创新农村金融服务模式，加快建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系。一方面，通过降低农村金融准入门槛，引进和扶持发展村镇银行、小额信贷公司等金融机构，推广农民专业互助资金组织，改善城镇和乡村的金融服务网点；另一方面，还应争取上级金融部门支持，增加贷款额度，降低贷款门槛和利率，引导银行业金融机构完善信贷准入标准，并鼓励其开发无形资产质押贷款业务。第三，政府要通过一些重要的农村产权改革，如农村以土地承包经营权确权改革、农村林权制度改革和农村住房财产权改革等，明确农民对承包地经营权、林权和农村住房的所有权。在此基础上，政府一方面可引导土地经营权有序流转，推进农民住房财产权抵押、担保、转让，建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度；另一方面，还可完善农村宅基地管理制度、健全对被征地农民的保障机制、探索农村集体资产保值增值管理机制、建立抵押物处置和风险补偿机制等，鼓励金融机构大力开发农田贷、林地贷和宅地贷，开展农村土地承包经营权和农民住房财产抵押贷款试点，成立农村产权抵押担保公司，解决农户贷款难问题和农村发展资金不足、农村有效抵押物不足等问题。
更好地发挥政府的配套改革作用。深化供给侧结构性改革的方向在供给侧，着力点在经济结构，本质是体制改革。因此，它必然要求地方政府在配套改革上下功夫，用改革的方法来打破旧体制对供给侧结构改革深化的束缚，特别是要着力推进关键性、基础性的重大改革。第一，要改革政府配置资源方式，即对土地、矿产等自然资源，要在建立健全自然资源资产产权制度的基础上，区分不同使用方向分类创新配置方式；对财政性资金、专业技术人才、准入资格等公共资源，要优先配置到促进教育、医疗卫生、文化、体育、养老等社会事业发展上来。同时还要减少行政审批事项，加大对各种所有制组织和自然人财产权的保护。第二，要改革国有企业，就是要以建立现代企业制度为核心，分类推进国有企业改革，建立现代企业制度，健全内部治理结构和经营管理机制；推进国有企业剥离企业办社会职能改革，引入非国有资本参与国有企业改制重组；健全国有资本合理流动机制，推进国有资本投资改革试点，改组组建一批国有资本投资、运营公司，提高国有资本运营效率；改革和完善国有资产管理体制，加强国有资产监管。第三，要改革财税、科技体制，即实行结构性减税，以改革减轻企业负担，激发微观经济主体的活力，促进企业在供给侧改革中的积极性和创造性；消除科技创新的各种体制性障碍，让科技创新成为深化供给侧结构性改革的先导，并引领产业变革和经济增长新动力的形成。第四，要加快非公经济发展，保障非公资本和国有资本享有平等的投资待遇，有效保障民间资本投资权益，不断提高公共服务质量效率，切实做好已推出鼓励社会资本投资项目的服务工作。
更好地发挥政府推广“互联网+”作用。当前，“互联网+”越来越成为经济社会发展的突破点，尤其是它所兼具的信息传递速度快、交易双方沟通便捷、交易成本低廉等特点，对于有效降低经济成本、推进供给与需求对接、深化供给侧结构改革等都具有特殊意义。因此，欠发达地区政府首先要深入实施“互联网+”行动计划，把发展电商作为优先举措和强基工程，主动搭建“互联网+”平台，强化信息化服务功能，尽快补齐技术与信息方面的短板。其次，要大力发展互联网企业和电子商务，发展网络购物、网络化制造、个性化定制、跨境电商等新业态，引导企业把实体店与电商有机结合起来，使实体经济与互联网产生叠加效应。最后，要广泛开展电商技术培训，推广物联网技术和网上产品市场调查、贸易洽谈、付款结算等技术，推动农业生产、工业生产、贸易流通、金融服务、农村消费等与电商相互嵌入，并对出现的问题进行精准识别，不断组织干部全面采集、录入、统计、分析、整合信息，进行实时更新、动态管理，保证信息的完整性、真实性，为深化改革提供可靠依据。同时，还要提高电商竞争优势，努力打造品牌化、标准化电商，将欠发达地区产品销售到海内外，让丰富的自然资源转化为实际的经济收入。
